세계여행 프로그램 등을 보다 보면 아프리카 오지의 경우 변변한 항만시설 없이 자연 해안에 어선이 정박하여 수산물을 운반하는 장면을 종종 목격하게 된다. 그와 같이 소규모 화물을 운반하는 경우 자연 해안을 그냥 이용할 수 있으나, 항구 간 또는 국가 간 화물을 운반하는 경우 자연 해안에서의 화물운송은 수심 문제 등의 한계가 있기 때문에 계획된 장소에 계획된 규모로 항만을 건설하게 된다. 계획 항만의 경우 대부분 다음과 같은 순서에 따라 검토 계획되고 개발된다.

즉 항만개발 과업 착수가 시작되면 맨 먼저 1. 기초자료를 수집하고 분석한다. 여기에는 자연조건 조사, 입지여건 조사 및 항만과 연계된 관련계획 조사를 하며 2. 다음은 항만 개발 여건을 전망하고 분석한다. 여기서는 해상 화물량의 추정과 이에 따르는 항만시설 수요 추정, 그리고 기존 항 및 인근 항의 정비계획을 검토해야 한다. 3. 다음은 개발 기본방향 및 규모를 결정하고 4. 토지이용계획을 수립하고 5. 환경 및 교통영향평가 등을 반영하여 개발 기본계획을 수립한 후 6. 타당성 검토 및 개발 효과를 분석하게 된다. 이와 같은 계획단계를 거치면 항만의 개발단계인 기본 및 실시설계를 수행하게 되며 여기서 항만의 배치와 외곽시설 및 안벽시설의 형태를 결정하게 된다. 그럼 항만의 개발 단계를 차례로 알아보도록 하자.

항만을 개발하는 근거가 되는 법률은 여러 가지가 있으나 주요 국가 항만의 계획 및 건설의 가장 근간이 되는 법률은 항만법, 신항만건설 촉진법이며, 항만을 포함한 주변지역 개발을 위하여는 항만 재개발 및 주변 지역 발전에 관한 법률(2020.7.30.)을, 산업단지 부속 지원시설인 항만의 경우 산업입지 및 개발에 관한 법률을, 국가 및 지방 어항의 개발의 경우 어촌·어항법을 적용하고 마리나항만을 건설하는 경우 마리나 항만의 조성 및 관리등에 관한 법률 등을 적용한다. 항만을 개발하는 사업 시행자는 항만의 관리청인 국가, 지자체, 항만공사 등에서 시행하며 민간의 경우도 법률에 따라 시행 허가를 득한 후 항만사업을 시행 할 수 있다.

○ 기초자료 수집 및 분석

항만을 계획하기 위해서는 항만 예정지역의 자연조건을 먼저 조사하여야 한다. 자연조건 조사에는 기상 및 해상자료 조사, 현지 자료 조사가 먼저 이루어져야 하며, 자연조건을 조사함에 있어 기상자료는 인근 관측소에서 최근 20년 이상의 강우 등 기상 자료를 수집하여 분석하고, 해상자료는 최소 1개월 이상의 조류 및 조위 관측자료와 수집할 수 있는 최대의 태풍자료를 수집하여 분석하게 되며, 현지 조사에는 공사비와 직결되는 주변 골재원 및 지질조사 등을 위주로 시행한다.

이는 차후 항만 건설비용과 운영비용, 유지관리 비용 등을 최소화 하기 위함이다. 즉 안개가 많이 발생하는 해역에 항만을 배치할 경우 항만운영 일수에 제약이 될 수 있으며, 또 선박사고 등을 수반하여 안전이 불안한 항만이 될 수 있다, 또 파랑이 높은 지역이거나 조차(潮差) 및 조류(潮流)가 강한 지역은 항만 보호시설인 외곽시설에서부터 접안시설 건설에 일반항과 달리 특수공법을 적용하는 등 항만건설 비용이 많이 들기 때문이다. 또한 매몰이 심한 지역 등은 차후 지속적인 준설로 유지비용이 많이 들고 항만 운영에 제약을 받을 수 있다. 비근한 예로 일제 강점기부터 운영하던 군항 내항의 경우 금강하구에서 유입되는 토사로 매 해마다 평균 24cm 가량 퇴적되어 정상적인 항만 운영할 수 없는 형편이었다. 현재는 매몰이 덜한 외항 지역에 군산 외항을 건설하여 운영하고 있으며 최근에는 새만금지역과 연계한 대수심 항인 새만금 신항을 건설 중에 있다.

또 항만을 기반시설과 동떨어진 외진 곳에 건설 할 경우 도로, 철도 등 항만지원시설을 새로 건설하거나 인근 지역에서 연결하여 오기 위해서는 많은 비용이 발생한다. 따라서 항만을 계획 할 경우 맨 먼저 자연조건을 분석하고 배후 수송망, 배후 도시 및 공단 등 배후지 여건, 상하수도 전력등 동력원 등을 분석하여 항만 입지지역으로서 타당한가를 검토하게 된다.

○ 개발여건 전망 및 분석

항만개발을 위해서는 항만 수요가 발생하여야 하며 항만의 수요는 화물량이 얼마나 발생할 것인가 하는 수요 제기에 기반을 둔다. 화물량을 추정하기 위해서는 과거 수십년의 실적치와 항만 화물량 변동에 영향을 미치는 요소(국민소득, 인구 증가, 물동량 및 산업구조의 변화등)를 기초로 거시적 방법과 미시적 방법으로 추정하고 이를 상호 비교 조정한다.

즉 거시적 추정 방법은 경제성장 추세를 연관시켜 총화물량을 구하는 방법으로, 과거의 물동량의 추세가 앞으로도 일정한 패턴으로 지속될 것이란 가정하에 화물량을 추정하는 방법으로서 여기에는 자연증가에 의한 법과 경제지표에 의한 법이 있으며, 인구, GDP, 각종 산업지표, 수출입 전망등의 경제지표를 고려한다. 또한 미시적인 추정 방법으로는 주요품목에 대한 생산, 소비, 수입, 수출에 대한 정부와 기업체의 계획을 참고로 각 화물 품목과 관계 깊은 경제 사회적인 제요소를 연관시켜 화물량을 추정하는 방법이다. 여기에는 실사(實査)를 통한 방법과 입주공장의 종류, 면적, 종업원 수 등을 기반으로 추정하는 원 단위(元)에 의한 방법이 있다.

위의 추정방법은 화물에 한정하지 않고 개발하고자 하는 항만의 성격에 따라 관광객이나 어획물을 추정하는 방법으로도 활용할 수 있다. 전국단위 항만 계획을 수립 할 경우 추정된 화물을 기초로 고정화물, 유동화물 등 종류에 따라 최소 비용 방법에 의해 항별 화물을 배분한다.

*최소비용 방법: 항만 비용, 내륙 수송비용 등이 최소로 소요되는 항만에 화물이 기항하게 된다 가정의 화물량 배분 방법

○ 항만개발 방향 및 규모 결정

위의 항만개발 여건 전망 및 분석을 통해 화물량이 추정 ·배분되면 이를 토대로 항만 개발방향을 설정한다. 즉 추정된 화물량에 따라 화물별 부두 규모 및 수를 결정하고, 부두 수요 에 따라 수역시설, 하역시설, 외곽시설 등을 결정하며 이를 지원하는 배후시설 규모를 결정한다. 부두규모를 결정하는데 중요한 것은 부두별 하역능력이며 연간 발생 화물량을 1선석당 하역능력으로 나누면 필요한 선석수를 알 수 있게 된다.

예전 부산신항을 계획할 당시 하역능력은 1선석 5만톤급 부두로 계획하고 선석당 40만TEU(20 feet 길이의 컨테이너)을 처리한다는 가정하에 2011년 까지 9조 1,542억원을 투자하여 컨테이너부두 29선석과 다목적부두 1선석을 확보하여 컨테이너 8,040천 TEU를 처리하는 항만계획을 수립하였으나 그 후 선박이 대형화되고 하역능력 또한 향상되어 2019년 현재 컨테이너부두 21선석과 일반부두 1개 선석이 완공되어 2,149만 TEU 하역능력을 갖게 되었다.

○ 토지이용계획 수립

항만의 개발방향과 규모가 결정되면 이를 지원할 토지이용계획을 수립하여야 한다. 여기에는 항만 부지와 항만 연관 산업부지가 동시에 고려되어야 하는데 ‘95년 부산신항 계획을 수립 할 당시 항만부지 153만평과 항만연관 산업부지 113만평을 2011년까지 조성한다는 계획을 수립하였으며, 특히 항만부지는 기존 부산시내에 산재된 36개의 ODCY(Off Dock Container Yard)를 운영하면서 겪은 교통 문제, 수송비용 문제, 공해 문제 등의 애로사항을 해소할 수 있도록 접안시설로부터 600m 폭의 항만 부지를 확보하여 넓은 야드에서 여유로운 항만을 운영할 수 있도록 계획하였다.

또한 기존 양·하역 중심의 항만개념에서 탈피하여 항만에 물류창고는 물론 가공·조립 시설등 산업시설을 수용하여 부가가치를 창출 할 수 있는 우리나라 최초의 현대식 항만의 개념을 정립하게 되었다. 토지이용 계획수립은 항만법에서 배후단지 1종 시설 및 2종 시설로 분류하고 1종 항만 배후단지에는 무역항의 항만구역에 지원시설과 항만친수시설을 집단적으로 설치할 수 있도록 하였으며, 2종 항만배후단지에는 일반업무시설·판매시설·주거시설 등 시설을 설치함으로써 항만기능 및 이용자들의 편의성을 제고 할 수 있도록 법령을 정비하였다.

○ 개발기본계획 수립

조사자료를 토대로 개발입지를 비교 검토하여 토지의 효율적 이용을 도모하고 환경 악영향이 최소화되도록 기본계획을 수립하여야 한다. 기본계획에는 기술적, 경제적, 환경적 측면을 고려하여 ① 입지 및 평면계획을 수립하고 ② 항만시설계획 즉 접안시설, 수역시설, 외곽시설등 계획을 수립하여야 하며 ③ 이와 더불어 항만시설을 지원하는 배후 시설계획을 수립하여야 한다. 여기에는 도로, 철도, 동력, 용수 수급 계획 등이 고려되어야 한다.

개발입지 및 평면 계획을 검토 할 경우 우선 태풍 등의 영향으로 항내에서 선박이 요동 없이 양·하역을 할 수 있는 정온도 확보가 가능한 지역을 고려하여야 하며, 환경영향 및 어업권 보상등 보상문제가 최소화 될 수 있는 지역을 선정하여야 한다. 또 접안시설등 항만시설을 계획 할 경우 선박입·출항이 원활하여야 하며 해저 토질이 양호하여 부두 및 외곽시설 설치비용이 최소화 될 수 있는 지역을 항만 위치로 선정하고 시설을 배치하여야 한다. 또 장래 화물량 증가에 따른 항만 확장 가능성을 고려하여 확장 가능한 여유있는 지역을 선정하여야 한다.

’97년 대산항을 계획할 당시 현 항만 지역과 대산읍 독곶리 지역을 후보로 놓고 검토하면서 독곶리 지역이 정온도 및 항만 건설비용 등은 저렴한 장점이 있었으나 보상비 및 장래 확장 가능성에 문제가 있어 현 위치를 최종 지역으로 선정한 바 있다. 또한 항만을 지원할 수 있는 도로, 철도, 동력 등을 원활하게 연결하고 수급할 수 있는 지역에 항만입지를 선정하여야 한다. 항만건설 비용에 비해 지원시설 설치비용이 과다하게 소요된다면 항만 건설 타당성이 떨어지기 때문이다. 그런 측면에서 부산신항은 진입도로 6.7km와 진입철도 3.13km 건설함으로써 기존 도로 및 철도에 연결하는 계획을 수립할 수 있어 훌륭한 항만 입지 선정이었다고 생각한다.

○ 타당성 및 효과분석

아무리 항만건설 필요성이 제기된다 하더라도 항만건설 타당성 및 사업효과가 떨어진다면 개발사업으로 실현되기는 곤란할 것이다. 항만개발사업 투자분석 방법에는 경제적 분석 방법과 재정적 분석 방법이 있으며, 경제적 분석 방법은 동 사업이 국가나 지역경제에 미치는 영향을 분석하여 사업의 타당성을 국가적 견지에서 평가하는 방법이며, 재정적 분석방법은 사업운영에 대하여 수익을 창출할 수 있는지 기업적 입장에서 평가하는 방법으로 국가재정으로 투자되는 항만사업의 경우 경제적 분석을 주로 하게 된다.

경제적 분석방법으로는 비용과 편익율(B/C, Benefit-Cost Ratio)방법과 투자 내부수익률(IRR, Internal Rate of Return), 순 현가가치 (NPV, Net Present Value)에 의한 방법을 비교 검토하여 타당성이 있는지 판단하게 되며 요즈음은 AHP(분석적 계층화 방법, Analytic Hierarchy Process)방법을 사용하여 B/C Ratio에서는 타당성이 떨어지더라도 AHP 값이 0.5이상 이면 사업을 추진하는 경향이다.

위와 같은 과정을 거쳐 사업의 타당성을 얻게 되면 관계기관협의 및 중앙 항만정책심의회등 절차를 거쳐 항만기본계획으로 확정·고시하게 된다.

사업으로 실현이 되기 위해서는 항만기본계획을 바탕으로 항만 기본설계와 실시설계를 실시 한다.

○항만 기본설계

기본설계란 기본계획의 제반 조건을 바탕으로 주요한 설계기준, 방파제, 안벽등 구조물의 구조형식 선정과 단면 결정, 시공 방법, 공정계획, 공사비등 기본적인 내용을 표시한 설계도서를 말하며, 여기에는 ① 위 기본계획의 검토, ②주요 시공계획, 주요 자재 사용계획 및 개략 공정계획이 포함된다. 또 ③ 주요 구조 및 수리 계산과 ④ 개략적인 토질 조사 및 시험 성과와 ⑤개략적인 수량 산출 및 설계내역이 망라되며, ⑥ 주요 시설물의 종·횡단면도 및 표준도 등 설계도면이 제시된다.

즉 항만시설의 구조 형태가 기본계획단계에서 결정된다. 외곽시설의 경우 사석 경사제로 할 것이냐 중력식 케이슨식으로 할 것이냐? 또 안벽시설은 블록식으로 할 것이냐, 잔교식으로 할 것이냐, 아니면 중력식 케이슨식으로 할 것이냐 등이 결정되며 이는 공사비와 공사지역의 자연조건에 따른 안정성이 최우선으로 고려된다.

또한 공사시행을 위한 행정 협의로 관할 지자체장과 환경영향평가, 교통영향 분석 및 개선대책 수립등이 협의되며, 산업통상지원부와 에너지 사용계획, 관할 지자체 및 문화체육관광부와 문화재 현상변경허가, 관할부대장 및 국방부와 군사보호 구역내의 행위를 협의하며, 국토교통부 및 시도지사와 배후 수송계획 등을 협의한다. 또한 기본계획 협의시 가장 중요한 것은 사업으로 실현되기 위한 재정계획으로 기획재정부와 충분한 예산 협의를 해야 하며, 공사지역 주민 및 이해 당사자의 의견도 충분히 들어야 한다.

○항만 실시설계

실시설계란 위의 기본설계를 구체화하여 실제 시공에 필요한 내용이 표기된 설계도서를 말하며, 여기에는 ① 기본설계 검토,② 설계요강의 결정 및 설계지침의 작성 ③ 세부 시공계획, 자재 사용계획, 세부 공정계획 등이 포함되며, ④ 세부구조 및 수리계산서, 수리모형실험 결과 ⑤ 세부 토질 조사 및 토질 실험 결과 ⑥ 일반 및 특별시방서를 포함한 공사시방서 ⑦ 공정별 세부 설계 내역서 및 세부 수량 산출 근거 ⑧ 세부 실시설계 도면이 포함된다.

이때 관계 시도와 도시계획과 관계된 전반적인 사항(도시계획수립, 재정비 및 지적고시, 도시계획 시행자 지정, 실시계획 인가 및 고시)을 협의하여야 하며 관계기관과 항만공사 시행고시에 의한 의제 사항, 국토이용계획 수립, 공유수면 매립허가, 하천공사 시행허가, 도로공사 시행허가, 소방법에 의한 허가, 공원점용 및 사용허가 등 관련되는 모든 허가사항 및 협의를 거쳐야 공사가 진행될 수 있다.

○항만 공사시행 고시 및 실시계획 수립공고

위와 같은 계획이 완성되고 관계기관과 협의가 완료되면 항만공사 시행사항을 관계 행정기관 및 단체, 주민,등 이해 관계인에게 알림으로써 항만공사의 법적효력을 갖게 된다.특히 엉업권보상 등 보상의 근거 및 기준일이 된다. 항만공사 고시 내용은 ① 항만명 ② 공사의 명칭 및 장소 ③ 공사의 개요 ④ 공사기간 ⑤ 공사에 소요되는 총공사비 ⑥ 공사 시행자의 성명, 주소등이 포함된다.

위와 같이 하나의 항만이 건설되기까지 많은 검토와 관계기관과의 협의가 필요하다. 따라서 항만을 필요한 시기에 적기 공급하기 위해서는 경제 발전에 따른 화물량 발생은 물론 이 화물을 어디서 처리하여야 할지를 예측하여야 한다. 현재 해양수산부에서는 한국해양수산개발원에 항만수요 예측센터를 만들고 여기서 주기적으로 전 세계 및 우리나라 화물량을 예측함으로써, 적기에 항만을 개발하여 공급하도록 대비하고 있다. 항만기본계획은 항만이 필요 할 때 건설 시작하면 너무 많은 시간이 소요되므로 최소 10년 앞을 내다보고 항만기본계획을 세우며, 5년 단위로 항만시설의 수급 전망, 항만물동량 수요예측 등 그 타당성을 검토하고 필요에 따라 항만기본계획을 수정 보강한다.

항만공사를 시행하다보면 여러문제가 얽히지만 그 중에서 어업권보상 등 민원문제로 사업이 지체되는 경우가 많다. 특히 어업권 보상은 토지보상과 달리 유동체에 기반을 둔 어업권을 대상으로 보상하는 행위이기 때문에 보상대상과 범위를 한정하기가 매우 어렵다. 이를 효율적으로 시행하기 위해서는 단위사업 시행자 모두를 총괄할 수 있는 주체를 결정하고 여기서 보상대상과 보상액을 결정하여 일률적으로 보상을 시행하는 것이 최선의 방법이라 생각한다.

어업권 보상의 좋은 선례로는 아산(평택)항 개발시 해군, 건설부, 해운항만청, 한보철강. 토지공사 사업지역에 걸쳐있던 어업권을 해운항만청에서 총괄하여 어업권을 조사하고 보상을 시행했던 사례가 대표적이며, 나쁜 선례는 광양항 개발시 광양제철사업, 한라시멘트 전용부두건설, 하동화력 발전단지 조성사업, 율촌산단개발, 중마동 공유수면 매립사업 등을 추진할 때 각기 시행 시기가 달랐던 결과 단위사업을 할 때마다 어업권 보상하여 어업인들에게 어업권 보상에 대한 개념을 잘못 심어준 사례가 되고 있다. 따라서 국가적인 사업을 할 경우 체계적인 정책수립과 효율적인 집행만이 예산을 절약하는 길이라 생각한다.